【環宇雜談】

土地賣得越多，地方城市運營的盤子就越大，債務也就越多。

(資料圖)

李宇嘉

近期，不斷聽聞某些城市土地賣不出去，機關國企事業單位不得不降工資的消息。去年底，某城政府工作的朋友告訴我，幸虧他們剛賣了一宗地，全年績效獎金才有了著落。更早年，某地事業單位本來計劃取消全年獎金，但當年地賣得好，就暫停了該計劃。依靠賣地收入給機關事業單位人員發工資，似乎是一個普遍現象。筆者感到納悶的是，機關事業單位的工資不是由財政預算內安排的嗎？怎么還得等賣地的米下鍋呢？

簡單來講，地方政府是公共服務型政府與經濟建設型政府的復合體，既要服務百姓和社會，又要間接參與經濟建設，比如要搞各種交通規劃、產業規劃，要搞招商引資、市場紓困、區域開發等。相應地，也就有了公職人員以及各類型服務于政府復合職能的企事業單位。承擔著兩份兒工作，就應該有兩份兒收入，也就是預算內的工資收入與預算外的績效或獎金。

預算內的工資收入，這個好理解，數額也定得死死的，什么層級就拿什么工資。預算外的績效或獎金，本質上是城市經濟溢價按分工分配來的。規劃、招商、紓困、開發等落下去，城市經濟有了溢價，就形成了相關部門的績效。改革開放40年，城市經濟溢價突飛猛進，前20年是工業化主導帶來的企業利稅，后20年就是城市化主導帶來的不動產價值高漲。

國有土地之所以能賣高價，并非那塊地本身值什么錢，而是其主要功能就是為區域開發和城市基建融資。待到若干年后，區域開發好了、基建也齊全了，就會有企業進駐、居民入住。這些疊加在一起，就帶來了稅收增長、消費繁榮、房價上漲等等。有了這樣的預期，開發商就會加杠桿拿地、購房者就會加杠桿買房。因此，賣地撬動了金融，出現了高價地的現象。

這么看，高價地是未來收入的貼現，即對未來這個區域的溢價有預期，所以才會有這么高的地價。要注意的是，近20多年城市開發高舉高打，基建設施都到位了，建成區加上開發的新區，足能裝下全國14億人口。這時候，最關鍵的是，已建成的基建項目，比如水電管氣路、樓堂館所等，能否產生足夠的、可持續的現金流，維持這些設施的使用和維護費用投入。

事實上，各地規劃的基建、新區都較為超前。早在2016年，全國縣以上新城新區超過3500個，規劃人口累計達34億。當人口、產業進駐不到位，存量基建造血功能不足，這就導致不得不用新的融資去維持基建續建或維護的費用，包括銀行貸款本息、隨新區開發而同步擴張的機構和組織，比如新區管委會、城投平臺、區域國企事業單位等，賣地發工資的主體就是這些。

當下，通過土地給基建融資的必要性下降、空間很狹窄，所以地也難以賣得出去。問題是，這些年隨用地和新區同步膨脹起來的基建項目、機構組織、人員等，對于費用的持續投入是剛性依賴，當自身現金流不足，就倒逼賣地發工資。本質上，這既是投資未來的發展空間，也是城市運營現金流收入不足以覆蓋支出，而不得不通過當下借入、未來償還的資金補缺口。

這就不難理解，為何要下定決心控制土地財政。因為，土地賣得越多，地方城市運營的盤子就越大，債務也就越多。這個過程也是相關機構、組織、人員無序擴張的過程。前期一旦擴張了，如果后期自身沒有造血功能，或現金流不足，就鎖定了對未來繼續賣地、融資的路徑依賴。要避免尾大不掉，則須當斷則斷，以免后患無窮。所以，保住基層運轉的情況下，土地財政隨債務要一起緊縮。

（作者系廣東省城規院住房政策研究中心首席研究員）

本報專欄文章僅代表作者個人觀點。

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